发表时间:2017-08-01    作者:杨祥时
 

试述关于地方人大财经专门委员会与常委会财经或预算工作委员会的性质和履职工作关系

杨祥时

  随着地方人大及其常委会自身建设的不断加强,中央和省委作出了关于加强地方人大工作的决定,全国人大常委会党组和云南省人大常委会党组在2015年先后制定下发了“关于加强县乡人大工作和建设的若干意见”,全省州(市)县(市)人大财政经济委员会(以下简称财经委),常委会预算工作委员会(以下简称预算工委)也在逐步建立。业内业外很多同志对人大财经专门委员会与常委会财政经济工作委员会(以下简称财经工委)或预算工委,在其性质上、职责上、履职操作程序上的法律工作关系有何区别与不同概念模糊。为此,依据2015年8月29日第十二届全国人大常委会第十六次会议通过《关于修改<中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法>的决定》、《地方组织法释义》精神,参阅全国人大常委会、全国人大常委会法律委员会主任委员乔晓阳,在2016年9月9日第二十二次全国地方立法研讨会上《怎样做好统一审议工作》有关法律委员会与法制工作委员会关系的论述,结合我州自2013年州第十四届人大财经委员会和常委会预算工委在年内先后组建以来的实践,就人大财经委与财经工委或预算工委的法律工作关系、职责划分与操作程序,以及专委与工委之间的区别与不同,提出自己的见解,供人大及其常委会和财经、预算工作战线上的领导和同仁们参考。

  一、关于人大设立专门委员会的历史沿革

  人大设立专门委员会是我国人民代表大会制度不断完善、发展的产物。

  --1982年中华人民共和国宪法规定,全国人民代表大会可设专门委员会,地方人大也陆续参照全国人大的做法开始设立专门委员会。

  --1986年新修改的地方组织法,正式明确规定省、自治区直辖市、自治州和设区的市的人民代表大会根据需要可以设立若干专门委员会。

  --2015年《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》提出,县级人大可以设立法制、财政经济等专门委员会。

  二、关于地方人大设立专门委员会的规定

  地方组织法第三十条规定:省、自治区、自治州的人民代表大会根据需要,可以设立若干法制委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会等专门委员会;县、自治县、不设区的市、市辖区的人民代表大会根据需要,可以设立法制委员会、财政经济委员会等专门委员会。各专门委员会受本级人民代表大会领导;在大会闭会期间,受本级人民代表大会常务委员会领导。

  各专门委员会的主任委员、副主任委员和委员的人选,由主席团在代表中提名,大会通过。在大会闭会期间,常务委员会可以任免专门委员会的个别副主任委员和部分委员,由主任会议提名,常务委员会会议通过。

  各专门委员会在本级人民代表大会及其常务委员会领导下,研究、审议和拟定有关议案;对属于本级人民代表大会及其常务委员会在职权范围内同本委员会有关的问题,进行调查研究,提出建议。

  三、关于地方人大专门委员会性质的定义

  地方组织法释义:县级以上地方人大专门委员会定义为:“是本级人大的常设性机构”,并结合乔晓阳主任委员对专门委员会性质的论述,州(市)、县(市)人大财经委是本级人民代表大会为加强财政经济监督工作,与常委会并行而专门设置的常设性机构,在本级人民代表大会闭会期间,受本级人大常委会领导的日常“议事”机构。

  四、关于地方人大财经专委与常委会财经或预算工委的区别

  (一)机构性质不同

  人大财经委是本级人大领导下的与常委会并行设置,在大会闭会期间接受本级人大常委会领导的常设性“议事”机构。而常委会财经工委或预算工委是本级人大常委会下设为其依法履职服务的“工作”机构。

  (二)机构组成人员身份不同

  人大财经委的组成人员必须是本级人大代表;而常委会财经工委或预算工委的工作人员不要求为本级人大代表,非本级人大代表的国家公务员可以任命选调为工委的工作人员。

  (三)机构组织构成不同

  人大财经委由主任委员、副主任委员和委员组织构成,实行“委员”制,既有专职驻会委员、也可有兼职的非驻会委员。而常委会财经工委或预算工委是由主任或副主任、一般工作人员构成,其机构负责人及一般工作人员,必须是在职在岗的公务员。

  人大财经委的主任委员、副主任委员,依据地方组织法第四十一条规定,不得担任国家行政机关、审判机关和检察机关的职务。而常委会财经工委或预算工委的主任、副主任及一般工作人员,如前所述必须是人大常委会机关在职在岗工作的公务员,不存在担任或兼任“一府两院”职务的问题。

  (四)机构组成人员的产生及任免方式不同

  人大财经委主任委员、副主任委员、委员必须在本级人大代表中提名产生,由代表大会通过。而常委会财经工委或预算工委的主任、副主任及一般工作人员只需从国家公务员中调任,工委负责人按干管权限由本级人大常委会任命。

  人大财经委主任委员,必须经本级人民代表大会通过,其免职也必须经本级人民代表大会通过,本级人大常委会无权任免。个别副主任委员、部分委员在大会闭会期间,可以由本级人大常委会任免。而常委会财经工委或预算工委的主任、副主任任免无须由本级人民代表大会通过,本级人大常委会就有权任免。

  (五)机构组成人员的任期履职时限不同

  人大财经委组成人员的任期履职时限随本级人大代表及其常委会组成人员的产生而产生、终结而终结,任期履职时限为五年一届(也有提前或延迟换届的例外,比如:2016年云南省县乡两级为与全国县乡同步,提前一年换届),届满须换届,人员重组,俗称“流水的兵”;而常委会财经工委或预算工委的工作人员任期履职,没有届次,无须随人大及其常委会的换届而重新任免,俗称“铁打的营盘”。

  (六)职权设定与履行职权的方式不同

  人大财经委有提案权和审议交付议案的权力,而常委会财经工委或预算工委没有直接提出议案和审议交付议案的权力,只有受本级人大常委会主任会议委托提出意见建议和接受本级人代会、常委会、主任会、专委会审议交付议案办理的权力。

  人大财经委实行委员制,集体行使法定职权。其研究、审议有关议案,提出审议结果报告或者审议意见;研究、拟定并向本级人大或者常委会提出有关议案;对属于本级人大及其常委会职权范围内同本委员会有关的问题进行调研,向本级人大或者常委会提出意见等等,都必须经财经委员会全体委员会议表决通过。召开会议必须有全体委员的过半数出席和会议表决也须经全体委员过半数通过方能有效。组成人员任何个人都无权代表委员会行使职权。履职主要以动口“议”为主。

  常委会财经工委或预算工委实行首长负责制,协调行使规定职权。其受委托提出意见建议,接受本级人大及其常委会、主任会、专委会审议交付议案的办理,是由工作委员会主任或主持工作的副主任负责。组织协调委内委外进行办理,并对办理情况进行审核、把关、作出结论,经请示报告常委会分管领导审定同意,由担任职务的个人承担责任。工作委员会主要负责人可以代表委员会履行职权。其履职主要以动手“做”为主。

  五、关于地方人大财经专委与常委会财经工委或预算工委之间的履职工作关系

  (一)人大财经委为本级人大的常设性机构,在大会闭会期间,受本级人大常委会领导,协助人大常委会行使财经方面的职权;但组织法没有规定对常委会财经工委或预算工委有隶属关系,换言之,常委会财经工委或预算工委履职只对常委会负责,无须对财经专委负责。二者之间没有上下级领导与被领导关系。

  (二)常委会财经工委或预算工委按职责划分,协助人大财经委履行财政经济方面的职责,共同向本级人大及其常委会负责。特别是在代表大会闭会期间,财经委和财经工委或预算工委同在常委会领导下分工协作、密切配合、共同工作。二者之间是协作关系。

  按现行人大财经专委与常委会财经工委或预算工委机构组成和领导人员配置的机制体制要求,财经工委或预算工委的主任由财经专委的副主任委员兼任,协助主任委员履行预决算审查监督的职责,具体工作须对主任委员负责。

  (三)常委会财经工委或预工委是人大财经委履行职责的重要支撑力量。财经工委或预算工委是本级人大常委会财政经济监督的工作机构,它的办事机构同时也是财经专委的工作机构。从州人大财经委组建四年与新成立三年的州人大常委会预算工委,就共同履行对州本级预决算草案、预算调整方案审查和对全州预算执行监督工作的实践来看,两委分工负责、共同协作,工作各有侧重。

  六、财经专委与预算工委分工协作,是做好预决算审查监督工作的关键

  州人大财经委与常委会预算工委几年工作协作的实践证明,两委在履行职责上有分工,更多的是重协作。以程序操作为主的法律监督和以实干为主的工作监督,是两委之间分工协作关系的纽带,是共同履职向本级人大及其常委会负责,共同为本级人大及其常委会履职服务的基本要素。由于两委思想统一、务实协作、精诚团结、形成合力,对州本级预决算草案、预算调整方案的审查,对全州预算执行情况的监督,坚持原则、意见集中、步调一致,提出了诸多针对性较强的建设性意见建议,得到了州人大及其常委会的高度重视,并形成了决定决议和审议意见。为全面加强和改进州人大及其常委会预算监督,促进全州人大及其常委会预决算审查步入统一性、实质性监督阶段作出了不懈努力。

  (一)预算工委作为工作机构,主动协助财经委重点抓好预决算草案、预算调整方案的专业性、政策性和人大及其常委会决定、决议、审议意见落实事项的初审,把关预决算、预算调整报告事项的完整、规范、细化和口径统一的关键环节,对预算执行情况进行重点分析,在规定时限内提出初审反馈意见送交财政部门研究,并向财经委提交初审情况报告。是以“实干”操作为主的工作监督。

  (二)财经委根据预算工委初审情况报告,组织州人大常委会各专工委室及部分州人大代表,会同预算工委听取财政部门预决算草案、预算调整方案编制情况的汇报,广泛听取各方面的意见建议后交由财政部门研究办理;进而根据财政部门修改完善后提交政府审定的正式预决算草案、预算调整方案及预算工委初审情况的报告,组织召开财经委员会会议进行审议,并形成审查结果报告,正式提交大会主席团或人大常委会审查批准。财经委对预决算草案、预算调整方案的审查,对预算执行情况的监督,是以履行程序、完备审查监督流程,扩大民主、集中民意、会议审议,形成统一意见为重点,是以“程序”操作为主的法律监督。(2017年3月1日撰文)

  (作者单位:德宏州人大常委会预算工委)

责任编辑:
主办单位:德宏州人大常委会研究室 地址:云南省德宏州芒市胞波路2号 联系电话:0692-2129943 传真:0692-2117529 电子邮箱:dhzrd@wanxuan.net

滇公网安备 53310302000035号