发表时间:2017-08-01    作者:杨顺昌
 

扎实开展自治立法工作 推进民族工作法制进程

----德宏州人大常委会农环工委涉农立法工作凸显特色亮点

杨顺昌

  德宏州地处祖国西南边疆,是一个以傣、景颇、德昂、阿昌、傈僳族为世居民族的多民族边疆地区,与缅甸接壤,地处亚热带气候区,降水丰富,山青水秀,四季花开,被赞誉为“有一个美丽的地方”。

  德宏是一个以农业为主、经济欠发达的州市,农业生态资源保护工作形势紧迫,亟需法制助推农业产业发展、保护农业生态资源。为此,德宏州人大常委会农环工委紧紧围绕全面深化改革和“三农”工作的中心任务,立足德宏州农业生态资源保护和边疆民族“三农”工作实际,积极开展涉农立法工作,先后组织开展了《云南省德宏州村庄规划建设管理条例》、《云南省德宏傣族景颇族自治州饮用水水源保护条例》、《瑞丽江--大盈江国家级风景名胜区保护条例》等自治条例的立法工作,为法制推进德宏州农业经济发展和农业农村建设做出了显著贡献,受到了省、州社会和群众的普遍好评和赞誉。

  一、德宏州涉农立法工作情况

  (一)积极助推生态水资源立法,保障饮用水安全

  水是生命之源,生命来源水,生命离不开水!饮用水,特别是农村饮用水安全问题既是关乎群众生命、健康安全的大民生问题,更是制约经济社会发展最基础最重要的生态资源。

  德宏州水资源十分丰富,全州集水面积大于1000km2的河流有5条,分别为怒江、大盈江、瑞丽江、勐戛河、勐典河等,均为出境河流;大于200km2的共有18条,大于100km2的共有27条河,无天然湖泊;水资源总量为218亿立方米,人均为2.08万立方米。但因山高坡陡,地形地貌和地质结构复杂,加之降水时空分布不均,水资源呈反方向分布, 特别是水利基础工程建设严重滞后,工程配套实施差,管理维护跟不上,工程性缺水问题都极为突出,有水留不住、用不上,水资源开发利用率远远低于全国平均水平。

  近几年来,随着工农业生产规模的不断扩大和城镇化建设的不断发展,社会对水资源的需求也不断增长,用水量和污水排放量都大幅度增加,导致水环境遭到不同程度的污染、破坏,水体质量日趋恶化,加之节约用水意识不强和水资源保护力度不够,致使水资源逐渐枯竭萎缩,水质污染有严重恶化的趋势,饮用水状况令人担忧,严重影响人民的生活质量和身体健康,制约着我州国民经济持续稳定健康发展。对此,各级人大代表对此甚为感慨:

  瑞红代表感言:我们经济社会高度发展的今天,可老百姓还是喝着我们儿时的“红锈水”,甚至是被污染的水,心里实在不是滋味,实在令人痛心啊!

  “守着青山绿水没水喝”,州某人大代表颇为感触,“这是我们每一个人的责任,令人汗颜啊!”“政府应努力从根本上解决群众饮水安全问题,让群众真正安居乐业”!

  “勿临渴而掘井”!对于饮用水安全,社会各界都十分关注,希望认真、及早解决,千万不能搞水没了秀啊!!!

  德宏饮用水安全形势严峻,保护水资源环境已刻不容缓。为此,德宏州人大常委会为加强我州饮用水水源保护,防止饮用水水源污染和枯竭,保障饮用水安全,维护人民群众生命安全和健康,促进经济社会持续健康发展,下定决心,于2012年启动饮用水水源保护条例立法程序。州人大常委会于2012年启动饮用水水源保护条例立法程序,并交由农环工委牵头组织条例立法工作。为认真做好《云南省德宏州饮用水水源保护条例》立法工作,立法领导小组经过长期的广泛深入细致的调研,并经反复论证,编著完成了《云南省德宏傣族景颇族自治州饮用水水源保护条例》。

  2014年10月30日,德宏州人大常委会召开了《云南省德宏州条例》颁布施行新闻发布会,并于2015年1月1日起正式施行。《条例》系统全面地对全州饮用水长效管理机制建立了立法保护机制,内容丰富全面,可操作性强,开创了我省、州市饮用水立法保护工作之先河,成为德宏州人大常委会在关注民生、改善民生、保障民生中依法履职尽责的一项重要成果。

  (二)彰显民族特色,扎实开展村庄规划立法工作

  德宏州民族文化中的傣家竹楼、民族织锦、万人泼水节孔雀舞、目瑙纵歌万人刀舞等民族文化享誉海内外,堪称少数民族文化瑰宝!但由于历史发展进程中,对民族村庄和民居建设缺乏规划、保护,村庄、民居建设民族特色逐渐淡化,成为德宏民族文化发展的一大遗憾!

  2006年1月1日中共中央、国务院做出《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》(中发〔2006〕1号)的决定。2008年1月1日开始实施的《中华人民共和国城乡规划法》,首次明确把村庄纳入规划,标志着我国将改变城乡二元结构的规划制度,进入城乡统筹的规划管理新时代。德宏州委第六届五次常委会中提出,我州要认真贯彻省委农村工作会议精神,加大农村基础设施建设力度、加强新农村建设。但由于我州地处边疆,经济欠发达,少数民族众多,农村村庄规划建设存在许多突出问题。为此,我州急需出台一部突出地方特色、体现科学创新,符合德宏城乡经济社会发展水平和城乡统筹发展需要,操作性比较强的地方性法规。

  为了改变德宏州村庄民居建设杂乱无章的状况,彰显民族特色,推进新农村美丽乡村建设。2011年8月11日,州十三届人大常委会第35次主任会议对该条例立法的必要性进行了认真研究,决定启动村庄规划立法工作。

  2012年3月23日,由农环工委立法工作领导小组,组织调研组前往各县市开展调研。调研组深入乡村农舍,广泛听取社会各界的意见建议,集群众智慧,归纳综合提炼,反复论证,充分学习借鉴省内其他州市村庄规划建设管理的立法经验,制定出台了《云南省德宏州村庄规划条例》。《条例》的出台,既是我州贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会精神的重要举措,也是对人民群众热切期盼的强烈呼应,同时填补了我州在村庄规划建设领域的地方立法空白,将村庄规划建设管理工作纳入法治轨道。泼水节广场、目瑙纵歌节广场、瑞丽喊沙民族文化村、瑞丽银井“一寨两国”等一批民族文化示范点的建成,成为彰显德宏民族文化的亮点,推动我州城乡规划建设迈向一个新的台阶。

  (三)积极探索产业立法,助推产业规范发展

  德宏州人大常委会自治立法工作滞后,特别是在产业发展立法方面之前是一片空白。本届常委会致力要在立法工作上求的突破。2014年制定出台了《云南省德宏州咖啡产业发展条例》,在产业发展立法方面做了有益探索,填补了产业发展立法的空白,积累了丰富经验。

  德宏州咖啡产业发展迅猛,至今也种植咖啡近20万亩,年产咖啡鲜果达10多万吨,被誉为“中国咖啡之乡”。龙头企业“后谷”咖啡公司2015年生产纯咖啡粉达1.1万吨,产值达28亿元,产品销往欧美10多个国家,进出口值达3万美元,实现税收1776万元,现正投资建设年生产2万吨的生产线,投产后,德宏将成为全球最大的咖啡粉生产地。为了助推咖啡产业发展,经过深入调研、反复论证,德宏州人大常委会于2014年制定出台了《云南省德宏州咖《云南省德宏州咖啡产业发展条例》。为了解掌握条例发挥作用的情况,发现问题、总结立法经验,2016年5月9日,德宏州人大常委会组织执法检查组对全州贯彻执行《云南省德宏州咖啡产业发展条例》情况开展执法检查。通过执法检查发现,贯彻执行条例过程中存在宣传教育不到位、市场价格波动大、产业发展资金投入不足、种植户利益保障不力、执法处罚难等问题。对此,检查组建议要正视存在问题和困难,总结经验和不足,积极改进产业扶持政策、加大资金投入、保障咖农利益,提高龙头企业的带动作用,破解产业发展难题;充分发挥条例应有规范作用,助推农业产业发展,推动德宏经济社会跨越发展。

  三、德宏州涉农立法工作存在不足和对策

  近几年,我州自治立法工作取得了一些成绩,但仍然存在经验不足、质量不高、实施能力有待提高等问题。

  1、民族自治立法意识有待提高。我州民族自治立法意识淡薄,重视不够,自治立法工作滞后,未能充分运用民族自治地区立法权为地方经济社会发展服务。有人认为,自治立法没有必要,只要把上位法实施好就行了,把自治立法权束之高阁,白白浪费了自治立法资源。殊不知,自治立法和实施的不足也是造成我州经济社会发展缓慢的重要原因之一。因为德宏州属经济欠发达地区,自然生态资源环境、人文地理、社会经济条件都有着自己的特殊性,存在很多上位法难以解决的问题,但又需要规范解决,所以十分需要自治法规范解决发展中的难题。

  2、自治立法经验不足,立法质量有待提高。我州自治立法实践比较少,经验不足,立法质量不高,还处在低水平阶段,自治立法质量急需提高。譬如,2013年出台的《云南省德宏傣族景颇族自治州咖啡产业发展条例》,由于立法调研阶段对于是否立法的分歧就很大,加之实施中宣传不到位,州政府又没有制定相应的实施细则,导致执行效果不佳,未能发挥《条例》应有的规范作用。所以,我州自治立法亟需总结经验,提高立法质量和水平,才能真正发挥自治立法的优势,推动边疆民族自治地区经济社会发展。

  3、凸显民族自治立法特色是民族立法工作的主要特点。民族自治立法必须彰显民族特色,比如“村庄规划”主要是体现民族本色,方便生产生活,依自然地势,科学布局,错落有致,而不能像城市一样,搞高楼大厦、街道商铺式的建设。

  4、关注民生是永恒的主旨,赋予创新超前理念。民族自治地区立法更要关注民生,法系民生,依法为群众谋福祉。德宏州人大常委会在立法中倾注民生,抓住农村饮用水安全问题,赋予创新超前理念,及时出台了《云南省德宏傣族景颇族自治州饮用水水源保护条例》,得到了各族群众的广泛好评。但由于政府部门在实施中受资金、人力、物力的限制,未能按《条例》要求落实相关基础实施建设,农村饮用水安全状况依然令人担忧,急需健全完善相关制度措施保障,以从根本上解决饮用水安全问题。

  5、民族自治地区立法是完善法制体系的重要补充。民族自治地区立法对于推动依法行政、依法治边和民族地区经济社会发展起着不可替代的作用。但并不是自治条例就能完全代替上位法,而是要在贯彻执行上位法的基础上,发挥自治条例的特有作用,解决我们自治地区的特殊问题,促进边疆民族自治地区经济社会持续健康、跨越式发展。

  (作者:德宏州人大常委会农环工委)

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