发表时间:2017-08-01    作者:余永固
 

德宏州人大人才建设工作历程与思考

余永固

  随着改革开放的深入发展,德宏州人大人才建设工作充分发挥了地方国家权力机关的重要作用,显示着具有中国特色人民代表大会制度的巨大优越性和强大生命力。一直以来,州人大常委会坚持以提升代表履职能力为基础,以强化联系代表为纽带,以服务代表履职为重点,以组织代表活动为抓手,以督办代表建议为关键,将人大人才建设与代表工作有机的结合起来,把此项工作成效作为检验常委会工作成效的重要标准之一 ,使人大人才建设工作更加接地气、惠民生、促发展,督促解决“一府两院”工作中的突出问题,充分发挥人大独特的政治优势和组织优势,确保党委重大决策部署落到实处。

  一、德宏州人大建国以来人才建设工作的总体回顾

  解放以来,在中国共产党的领导下,德宏的政治、经济、社会面貌发生了翻天覆地的变化,全州各族人民的民主政治生活,也经历了代行人民代表大会职权的各族各界人民代表会议,到实行人民普选产生的人民代表大会制,自治州人民代表大会走过了建立、中断、恢复并不断发展的不同阶段,人大人才建设工作也随着形势变化的需要而变化。1983年,德宏州人大常委会的设立,标志着地方国家权力机关的体制逐步健全和人民代表大会制度不断完善,人大人才建设工作也得到逐步加强和完善。

  党的十一届三中全会以后,德宏州人大及其常委会,在省委、州委的领导和省人大常委会的指导下,认真贯彻党的十一届三中全会以来的路线、方针和政策,坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一,注重人才建设工作,始终围绕中心,服务大局,紧紧依靠全州各族人民和全体代表,认真履行宪法和法律赋予的各项职权,在德宏改革开放和社会主义现代化建设中发挥了不可替代的作用,为边疆经济发展、社会和谐稳定、民族团结进步和推进社会主义民主政治建设作出了重要贡献。

  二、德宏州人大人才建设取得成效及主要经验

  (一)把好质量关,依法行使人事任免权。在人事任免工作中,始终坚持党管干部原则,确保党委人事任免意图得以实现。同时,发挥好人大依法任免的作用,把好质量关,强化任前法律考试、任后监督等环节,不断增强被任命人员的法制意识和人大意识,有效提高国家机关工作人员的使命感和责任感,防止了滥竽充数。1983年至1998年德宏州人民代表大会及其常委会先后选举或任命人大、“一府两院”各级领导干部和专业人员621人(次),其中:选举115人(次),任免506人(次)。1998年至2015年,州人大常委会先后任免人大、“一府两院”各级领导干部和专业人员908人(次)。其中:人大常委会任40人(次),免37人(次);州政府及其职能部门任191人(次),免139人(次);州中级人民法院任171人(次),免97人(次);州检察院任149人(次),免84人(次)。

  加强监督,充分发挥现有人才资源的主观能动性。行使好监督权是人大人才建设工作的一个重要内容,对人民代表大会选举产生和常委会任命的“一府两院”的领导和专业人员进行必要的事后监督,加强管理,是确保人才资源使用安全合理,防止腐败滋生的一个重要途径。按照宪法的授权,不仅“一府两院”由权力机关产生,而且“一府两院”的主要负责人和相关人员也是由权力机关选举或任免,包括州长、副州长、市长、副市长、县长、副县长、政府各大职能部门的主要领导;法院的院长、副院长、庭长、副庭长、审判员、审判委员会委员;检察院的检察长、副检察长、检察员、检察委员会委员等都由人民代表大会及其常委会选举或者决定。为提高服务质量,创新监督方式,拓宽监督领域。历任人大常委会紧扣环保、民生等社会关注度高、群众反映强烈、影响改革发展稳定大局的热点、难点问题,积极探索和适时采取专题询问、质询、特定问题调查等监督手段进行监督。监督工作做到提前介入,超前谋划,克服重过程轻实效,重建议轻落实的现象,对常委会上形成的决议决定和审议意见,建立督办和报告制度,做到跟踪问效,直到问题解决,努力实现人大监督由程序性监督向实质性监督的转变。扎实履行好监督职能,做到敢于监督、善于监督、勤于监督,对有利于改革发展的重大事项,积极参与、全力支持、依法促进。对事关改革发展的重大问题,持续跟进、盯住不放、一抓到底,使人大监督有力度、有深度、有成效,为全面深化改革提供支持保障。1、听取和审议人民政府及其职能部门、人民法院和人民检察院的专项工作报告。听取和审议“一府两院”工作报告,对相关部门的工作进行工作监督。常务委员会听取和审议本级人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告的议题,主要是以下几个方面:一是本级人民代表大会常务委员会在执法检查中发现的突出问题;二是本级人民代表大会代表对人民政府、人民法院和人民检察院工作提出的建议、批评和意见集中反映的问题;三是本级人民代表大会常务委员会组成人员提出的比较集中的问题;四是本级人民代表大会专门委员会、常务委员会工作机构在调查研究中发现的突出问题;五是人民来信来访集中反映的问题;六是社会普遍关注的其他问题。

  2、法律法规实施情况的检查、特定问题视察、调查。执法检查既是检查一级政府及其职能部门、法院、检察院是否遵守宪法和法律,严格依法办事,秉公执法,公正司法,同时也是检查人大及其常委会选举任命的管理人员和专业人员的素质的主要渠道。每届人大常委会都选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题,有计划地对有关法律、法规实施情况组织执法检查,对所检查的法律、法规实施情况进行评价,提出执法中存在的问题和改进执法工作的建议。州人大每年都围绕全州工作重点安排环境保护、依法治理、民族文化、教育、科技、卫生等十多个内容进行视察、调查。据统计,1998年至2015年,州人大常委会进行视察、调查190次。通过对有关法律、法规实施情况的视察、检查,有效地促进了“一府两院”依法行政和公正司法。

  3、开展述职评议活动。为加强州人大常委会监督工作,促进“一府两院”及有关部门,特别是人大及其常委会选举任命的人员依法行政、公正司法,保障法律法规在本行政区域内贯彻实施,推动州委重要工作部署的落实,德宏州人大常委会几年来进行过多次述职评议活动。2010年4月29日德宏州第十三届人民代表大会常务委员会第十六次会议通过《德宏州人大常委会工作评议暂行办法》。暂行办法对工作评议的对象、内容、原则、方法、程序作出了具体规定。州人大常委会会议在进行工作评议时,安排参加调查的代表及相关人员列席常委会会议,听取工作报告,提出意见。被评议单位主要负责人到会报告工作,并回答询问,“一府两院”主管领导到会听取意见。州人大常委会会议结合评议调查组的调查报告,对被评议单位的工作进行审议和民主测评,测评结果当场予以公布。常委会评议提出的评议意见以及测评结果,由州人大常委会办公室整理汇总,形成常委会评议意见。评议意见以书面形式通知被评议单位,并向有关部门通报。同时州人大常委会将工作评议结果向州委报告。工作评议为满意的单位由州人大常委会进行通报表扬;工作被评为不满意的单位,在接到评议意见的一个月内,制订整改方案报送州人大常委会并切实进行整改,在评议意见规定的期限内,将整改情况向州人大常委会报告。整改仍为不满意的单位,州人大常委会将其列入下一年度的评议对象,继续进行评议或建议州委对其领导班子进行调整。

  4、规范性文件的备案审查。对有关国家机关制定的规范性文件进行备案审查,是宪法和法律赋予地方各级人大常委会法律监督的一项重要职权,做好规范性文件备案审查工作,能充分体现社会主义民主政治制度的价值标准,规范国家和公民之间的关系,在最大范围内反映最广大人民群众的根本利益。地方人大常委会对规范性文件的合法性、科学性、可行性进行审查,其实质就是代表人民参与管理本行政区域内的具体事务,使权力的行使不致于脱离民主与科学的轨道,防止权力滥用。通过有效的审查监督,可以发现规范性文件在制定过程中存在的带有倾向性的问题和部门领导驾驭水平,从而督促部门整改、促进工作,保障法律法规在本行政区域内得到正确实施。 在规范性文件的备案审查中我们始终坚持严肃、慎重地态度,不草率从事。对出现的违法或者不适当的范性文件,及时与制定机关沟通,建议制定机关自行纠正。如果制定机关根据审查意见自行纠正,予以修改或者废止的,审查程序即告结束。对于个别确属不适当的规范性文件,制定机关不自行纠正的,启动撤销程序,行使撤销权。

  5、其他监督活动。一是审查和批准决算。听取和审议国民经济和社会发展计划、预算的执行情况报告,听取和审议审计工作报告;二是参与相关的活动。为确保公平竞争,防止权力滥用,还参加一些其他活动,如参加干部监督员、政法监督员、税务监督员,在每年的职称考试、招工招干考试人大常委会都派工作人员现场监督等,通过一系列的活动,有效地减少和避免了一些违法违纪事件的发生,确保了人才建设工作的正常开展。

  (三)加大督察,积极推动人才建设法制化。一是加大督察力度,对人民代表大会及其常委会作出的决定决议确定的事项进行跟踪督察,推动政府明确行政权力界限,督促政府坚持法定职责,勇于负责、敢于担当,坚决纠正不作为、乱作为。严格落实行政程序规定、制定行政自由裁量标准、落实政府服务规定,促进政府职能转变,全面提高依法行政的能力和水平。二是加强对政府组成人员及其所属工作部门的监督,增强被选举和任命人员的公仆意识、法律意识和依法履职、勤政廉政的自觉性,推动部门转变作风、改进工作。

  (四)重视人才,特别是重视少数民族和妇女人才的培养。认真贯彻《中华人民共和国民族区域自治法》和《德宏傣族景颇族自治州自治条例》,按比例安排任用少数民族代表或担任领导干部,特别是重视培养少数民族干部和妇女干部,确实保护少数民族和妇女干部的合法权益。通过人民代表大会这种组织形式,让各族人民行使当家作主的政治权利,参与对国家事务、社会事务的管理和对经济文化事业的管理,发挥人民群众的积极性、主动性和创造性。通过人大的工作,使党的主张经过法定程序成为地方性法规,使党组织推荐的人选经过法定程序成为国家政权机关的有用人才。

  三、人大人才建设工作存在的问题

  当前我国改革开放和社会主义现代化建设事业和社会主义民主政治建设提出了新的更高要求。面对新形势、新任务,要履行好宪法和法律赋予的神圣职责,就必须认真落实科学发展观,努力培养一支想干事、能干事、会干事、干成事、不惹事的人才队伍。而当前人大人才队伍建设中还存在一些不容忽视的问题,必须认真研究解决。

  (一)认识偏差,主观能动性发挥不够。随着社会的发展和民主法制的逐步完善,人们对人大监督的认识正在逐步提高,但是真正从国家政治制度的角度和社会主义民主法制建设的高度认识人大监督权和监督工作,无论从监督者还是被监督者来说,都存在着意识淡薄问题,缺乏有效的工作激励机制。目前,人大机关在客观公正评价机关工作人员德能勤绩廉等方面缺乏良好的办法和措施,存在干与不干、干多与干少、干好与干孬一个样的现象。在人们眼里,甚至到人大工作的部分干部都认为人大是养老的地方,到人大后,不论是老的,还是年轻的,被组织重视重用的很少,所以这些人一段时间后,逐步就失去了工作激情,影响了干部的主观能动性。有的认为人大的监督是例行公事走过场,是在挑刺,因此对人大提出的意见、建议表面上重视,实际上不重视,有时甚至出现了人大开展监督活动时主官不参加的现象。还有现在由于体制原因在人大工作的很多同志来自“一府两院”,而且很大一部分还是来自与现职不同行业,对本职业务不熟,在调研和执法检查中,碍于情面、升迁、利益等原因,讲好话的多,吹捧的多,敢于讲真话,指出问题的少,有些是由于不懂业务,找不着问题,哪怕发现问题有的也不敢正视问题,不愿意得罪人,所以,监督目的难以达到。还有就是片面强调支持作用,忽视监督的制约作用,使得人大监督缩手缩脚,前怕狼,后怕虎,畏首畏尾,苍白无力。

  (二)重视不够,人才资源没有得到合理利用。一段时期,组织部门考虑党委、政府领导安置的较多,关心人大干部成长的较少,人大人才资源被调整、交流、重用的很少,有的从学校毕业到人大工作到现在,二、三十年都未动过,多年来党政机关的一些年龄即将到限的老干部陆续被安排到人大,应验了“年龄大了不要怕,还有政协和人大”的说法。有些同志到人大机关工作不久就面临退休,影响人大工作连续性。

  (三)监督不力,监督实效难以体现。

  1、监督力度不够。虽然宪法和法律明确地赋予了人大及其常委会的监督职权,但在实际工作中,“一府两院”的不少同志包括在人大工作的部分同志对人大性质、地位和作用还存在模糊认识,还没有从根本上理解监督与被监督的关系问题,自觉、主动地置身于人大监督之下的意识淡薄,有的在监督中畏难情绪较重,在具体实施监督时放不开手脚,往往从支持和配合方面考虑得多,从监督制约方面考虑得少,一些被监督者法治观念淡薄,不愿接受人大的监督,特别是开展述职评议,认为评议谁就是与谁过不去,因而在思想上抵触,在行动上规避,而人大又很少使用法律赋予的刚性监督手段,影响了监督工作的权威和效果。

  在监督过程中,程序性监督多,实质性监督少,有的代表、委员和人大机关干部对监督工作缺乏事业心和责任感,有“多一事不如少一事”的思想,担心认真监督说重话会得罪人,影响和“一府两院”的关系。在监督工作中尽量采取温和避让的方式,不敢理直气壮地进行监督,在监督过程中往往是只注重程序性的检查和审议,而忽视了确保监督工作实效的处置权,审议缺少应有的深度,难以达到监督目的。

  2、监督不到位。由于体制问题,机构设置和人员配备不尽合理,工作缺乏专业性,制约了监督职能的正常发挥。我国虽然实行人大监督“一府两院”的政体模式,但实际运行中,有的组织部门对人大仍重视不够,往往把人大当做党委、政府干部的疏散地和干部待遇安置地,把人大干部看成要到岸的船,要到站的车,找个位子放起就行,不考虑专业配置,致使有些专业要求较高的部门出现滥竽充数,工作缺乏连续性和科学性。有些职能部门对人大的监督大多是汇报性的应付,且存在报“喜”不报“忧”,报“绩”不报“失”,即便如此,人大的有些同志仍点头称好,这样一来,人大对行政权和司法权的监督实际上成为一种摆设,难以起到监督制约作用。

  3、监督方式单一。人大监督工作很多都是在探索中推进,在行使监督权时,普遍采用一般程序型执法检查和调研,整个活动行程多数都是事先安排好的,程序也是听汇报、看点、开会,最终结果多数是意见建议,而对质询、特别问题调查、罢免等刚性手段用得很少,使得人大的很多监督活动看似重视,实际仍是流于形式。

  (四)素质有待提高,影响了人大人才建设工作的正常开展。人大监督的对象是“一府两院”。随着社会主义市场经济的建立和完善,依法治国、建设社会主义法治国家的进程加快,人大监督的任务也越来越繁重。面对“一府两院”如此庞大的职能部门,加之人大自身人员素质问题,地方人大及其常委会确实难于适应人大监督工作的需要。有的地方人大在安排代表名额时,往往只考虑政治方面、代表阶层,而忽视其参政议政的能力,由于素质问题直接影响到效果问题。几年来,听取专项工作报告、工作评议、执法检查在地方人大年年都搞,但对检查中发现的问题,不敢碰硬,大多停留在提出意见、批评、建议上,造成发现的问题多,纠正并得到解决的少,以致人大监督在遏制并消除群众反映的有法不依、执法不严、违法不究、徇私枉法、以罚代法的现象得不到有效纠正,影响了对人才使用的有效监督。

  四、对德宏州人大人才建设工作几点思考

  (一)加大宣传力度,不断提高对人大人才建设工作的认识。从思想观念和监督力度上下功夫,持之以恒,通过转变理念,使大家提高人大制度的认识,自觉维护法律尊严。一是加强人大人才建设工作。人大机关人才队伍是党政人才队伍的重要组成部分,是加强党政人才队伍建设的重要内容。抓好人大机关人才队伍建设,是做好人大工作的根本保证。二是克服消极认识。把建设一支“政治坚定、业务精通、务实高效、作风过硬、团结协作、勤政廉洁”的人大机关人才队伍放在重要位置,摆上议事日程。教育引导机关工作人员树立正确的人才理念,增强做好人大人才建设工作的责任感和事业心。三是加强业务学习和培训。不断提高理论水平和业务工作能力,特别要提高法律水平,这样开展人大监督工作才能有的放矢。

  (二)加大交流力度,转变人大终点站观念。监督工作开展好与差,人才的使用是关键因素。组织部门、人大党组在考察调整人员时,应重视和关心人大机关人才队伍建设,把人大机关人才的配备、培养、选拔、使用纳入党政人才队伍建设总体规划,与党政机关干部实现双向交流,将具备条件、在人大工作时间较长的优秀中青年干部提拔或交流,要有计划地 从 “一府两院” 或下一级人大中选拔具有一定法律、经济等专业知识,实践经验比较丰富,文字功底比较扎实,年富力强的优秀人才到人大机关工作,为这些人才打开“绿灯”,以不断满足发展完善民主法制和人民代表大会制度对人才的需要,以增加人大工作活力,推动人大机关各项工作的开展。人大党组应把好进人关,做好人大内部人才资源推荐工作,充分调动人大干部的工作积极性和主观能动性。逐步扩大人大常委会组成人员专职化比例,把那些有工作热情、熟悉业务、善于学习的人才充实到人大常委会,以确保人大工作的连续性和专业化水平,努力使人大机关成为人才的聚集地和施展才华的重要平台,使人大成为监督站和中转站,从而转变人大是终点站的观念。

  (三)加强监督,充分发挥人大监督职能。一个地方,一个部门工作开展的好与差与人才的使用紧密相关,也是对被使用人才的最好的检测。对“一府两院”的监督权是宪法和法律赋予的,我们应大胆充分利用好。在监督工作中,一是要努力提高监督质量,突出监督实效。监督要突出重点,把那些事关国计民生、与人民群众生产生活利益息息相关的事情,老百姓关注的焦点、热点问题,迫切需要解决的问题作为人大监督的重点,结合本区域的重点和特点,有针对性地安排好年度计划。二是要充分发挥人大代表的作用。在人大开展的监督工作中,既要借助外力作用,充分发挥人大代表的主体作用。人大代表来自于社会各阶层,代表不同阶层人民群众的意志和利益,应多邀请代表参加,充分发挥广大代表的作用。三是改变传统的检查、调查、视察定期定点听汇报,走马观花看点的监督模式,进行定期或不定期,定点、不定点或交叉进行,这样才能获得真实情况,避免相关职能部门有意做秀应付检查。四是加强督办。强化对人大决定、决议和审议意见的督办,使人大决定、决议和审议意见建议、代表批评意见建议真正落到了实处。督办可采取分类交办、重点督办,电话催办、定期回访,联合督办、跟踪问效,滚动续办方式进行。

  (四)注重人才培养,整活人才资源。通过灵活多样的方式和途径培养现有人才,特别要注重少数民族人才和妇女人才培养。培养应从政治理论和业务素质提高入手,加强对马列主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观和习近平系列讲话等理论的学习,坚定理想信念,不断提高政治素养。要以宪法、法律知识、人大工作业务知识、市场经济知识、科学技术和文化知识为主要内容,不断开拓视野,更新知识,以适应人大人才建设工作的需要,要创造条件,让机关工作人员多接触生产一线,多接触基层,接受全方位的培养和锻炼,努力提高理论联系实际,理论指导实践的能力,促进人大人才建设健康发展。

  (作者:德宏州人大常委会办公室)

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