发表时间:2018-01-04    作者:杨华相
 

加强专项工作监督 切实提高监督实效杨华相

  根据《宪法》、《地方组织法》、《立法法》的规定,我国人大常委会的职权主要有四方面:立法权、监督权、重大事项决定权和人事任免权。《监督法》中明确规定了行使监督权的方式有听取和审议“一府两院”专项工作报告、法律法规实施情况的检查、规范性文件的备案审查、特定问题调查、撤职案的审议和决定等七种方式。其中听取和审议“一府两院”专项工作报告是监督的重要方式之一。

  一、专项工作监督简述

  专项工作监督是指《监督法》第二章规定的听取和审议“一府两院”专项工作报告。具体讲,就是人大常委会依据《监督法》的规定,每年结合实际情况,确定专项工作报告的年度计划,有计划地安排听取和审议本级“一府两院”的专项工作报告,将审议意见交由“一府两院”研究处理,并要求反馈,必要时进行跟踪督查的一种专门的监督方式。“专项工作”是指关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题。包括政治、经济、文化、社会等各个方面。它既可以是人大常委会要求报告的事项,也可以是“一府两院”主动请求报告的事项。比如脱贫攻坚工作情况报告、生态环境保护工作情况报告、扶贫资金分配使用情况报告、民族宗教工作情况报告、反恐工作情况报告、刑事检察工作情况报告、侦查监督工作情况报告、审判工作情况报告、民事审判工作情况报告等等。常委会听取和审议专项工作报告,对应的是代表大会听取和审议“一府两院”全面的工作情况报告。“听取和审议专项工作报告,也就是过去监督法出台前的工作评议的规范和完善”(全国人大法工委李飞)。

  目前,我州两级人大常委会开展的工作调查,比如2017年3月州人大常委会调查组对全州农业养殖产业发展情况进行调查,4月份常委会听取和审议州人民政府关于全州农业养殖业发展情况的报告,以及州人大常委会调查组调查报告;5月份州人大常委会调查组对全州残疾人就业和康复工作情况进行调查,6月份常委会听取和审议州人民政府关于全州残疾人就业和康复工作情况的报告,以及州人大常委会调查组的调查报告。这些“工作调查”,我的理解,就是听取和审议专项工作报告前的调查研究。理由是这项工作属于人大常委会的监督工作范畴,不是人大的其他工作。州人大常委会议程上也是直接写明听取和审议工作情况报告的。监督工作的程序法律依据是《监督法》和《云南省实施<中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法>办法》(以下称《办法》。这两部法律、法规都没有单独列出“工作调查”的监督方式,出现“调查”字样的,只有特定问题调查以及听取和审议专项工作报告前的视察和调查研究,很显然,它属于后者。另外,全国人大常委会的监督工作年度计划,也是直接写明“听取和审议专项工作报告”的。因此,我州两级人大常委会开展的“工作调查”,就是《监督法》第二章规定的听取和审议人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告。个人认为,在安排监督工作计划时,直接写明“听取和审议专项工作报告”更明了准确,写成“工作调查”,值得讨论,因为调查研究或者视察,只是听取和审议专项工作报告的一小部分工作,只是环节之一。

  二、听取和审议专项工作报告的主体和法律依据

  听取和审议专项工作报告的法定主体是人大常委会,《监督法》规定得很明确。工作主体有视察组或调查研究组、有关专工委和常委会办事机构。听取和审议专项工作报告的程序法律依据主要是《监督法》和《办法》。《监督法》第二条规定:“各级人民代表大会常务委员会依据宪法和有关法律的规定,行使监督职权。各级人民代表大会常务委员会行使监督职权的程序,适用本法;本法没有规定的,适用有关法律的规定”;《办法》第二条规定:“人大常委会行使监督职权的程序,适用监督法和本办法;监督法和本办法没有规定的,适用有关法律、法规的规定”。因此,开展专项工作监督,应当按照《监督法》和《条例》规定的程序进行。

  实体法律依据及其相关法律则根据具体听取和审议的专项工作来确定。如听取和审议人民政府林业工作情况报告的实体法主要是《中华人民共和国森林法》及国务院的行政法规;听取和审议人民法院刑事审判工作情况报告的实体法主要是《中华人民共和国刑法》、最高两院的司法解释,相关法律主要是《中华人民共和国刑事诉讼法》等。

  三、听取和审议专项工作报告的特点和原则。作为人大常委会重要的监督方式,专项工作监督具有以下几个特点:

  (一)重大性。常委会监督的专项工作是关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题。

  (二)针对性。列入专项工作监督的内容,是人民群众迫切需要解决的重大问题,具有较强的针对性。

  (三)经常性。人大及其常委会行使权力的方式,是以会议形式,集体行使。与人代会相比,常委会有更多的机会运用专项工作监督的形式,经常监督“一府两院”的工作。

  (四)不确定性。哪些问题是社会的焦点、热点问题,而列为专项监督的内容,要因时、因事而定,具有很大的不确定性。

  (五)计划性。《监督法》要求,各级人大常委会每年有计划地安排专项工作监督,听取和审议“一府两院”的专项工作报告。

  (六)公开性。常委会专项工作监督的年度计划、听取和审议工作情况,要向社会公开,广泛听取人民群众的意见,接受社会监督。

  (七)及时性。相比每年一次的人代会而言,常委会在年内的多次会议上,通过听取和审议专项工作报告,有利于及时对“一府两院”工作中存在的重大问题进行监督。

  各级人大常委会行使监督权,听取和审议“一府两院”专项工作报告,应坚持以下原则:一是坚持党的领导的原则;二是坚持依法行使监督权的原则;三是坚持集体行使职权的原则;四是坚持接受人民代表大会监督的原则;五是坚持公开的原则。

  四、听取和审议专项工作报告的程序

  根据《监督法》和《办法》的规定,人大常委会听取和审议“一府两院”专项工作报告的程序,可分为会前程序、会中程序和会后程序。具体程序如下:

  (一)制定听取和审议专项工作报告的计划并公布

  1、确定议题。《监督法》第九条规定,常务委员会听取和审议本级人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告的议题,根据下列途径反映的问题确定:(1)、本级人民代表大会常务委员会在执法检查中发现的突出问题;(2)、本级人民代表大会代表对人民政府、人民法院和人民检察院工作提出的建议、批评和意见集中反映的问题;(3)、本级人民代表大会常务委员会组成人员提出的比较集中的问题;(4)、本级人民代表大会专门委员会、常务委员会工作机构在调查研究中发现的突出问题;(5)、人民来信来访集中反映的问题;(6)、社会普遍关注的其他问题。

  2、制定计划。人大常委会每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题,有计划地安排听取和审议人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告。听取和审议下一年度专项工作报告的议题建议,由本级人民代表大会各专门委员会和人大常委会各工作委员会(以下合并简称各委员会)根据职责,并按照《监督法》第九条的规定进行收集整理和提出,于每年11月底以前送人大常委会办公室汇总。人民政府、人民法院和人民检察院要求报告专项工作的,应当于每年11月底以前书面向人大常委会提出,并说明报告的内容、时间和理由。人大常委会办公室拟定下一年度专项工作报告的计划方案,于每年12月上旬报主任会议讨论确定。听取和审议下一年度专项工作报告的计划方案应当包括项目、理由、重点、时间安排,以及协助人大常委会开展该项工作的机构等内容。主任会议可以根据常务委员会组成人员、各委员会的建议,或者人民政府、人民法院和人民检察院的要求,调整人大常委会听取和审议专项工作报告的年度计划。年度计划调整后,由人大常委会办公室在5个工作日内通知人民政府、人民法院和人民检察院。

  人民政府、人民法院和人民检察院临时要求报告专项工作的,由主任会议决定是否列入人大常委会会议议题。

  3、印发和公布计划。听取和审议专项工作报告的年度计划,经主任会议通过,印发常务委员会组成人员并向社会公布。

  (二)制定工作方案

  工作方案的内容一般包括工作依据、指导思想和目的、组织领导、时间方法步骤、监督重点、相关要求等。一个专项工作报告,应有一套工作方案。工作方案应当印发报告机关,以便工作衔接。方法步骤根据不同的监督对象,具体安排确定,但内容要完整齐备,涵盖始终。

  (三)视察或专题调查研究

  根据《办法》第十五条规定,人大常委会听取和审议专项工作报告前,主任会议可以组织人大常委会组成人员、人民代表大会代表(以下简称人大代表)对该专项工作开展视察或者专题调查研究;也可以安排有关委员会开展专题调查研究。人民政府、人民法院和人民检察院以及相关单位应当配合视察或者专题调查研究,提供必要的情况介绍和资料。

  视察或调查研究工作,可以单独制定方案,也可以在听取和审议专项工作报告的方案中细化。视察组或调查研究组由主任会议组织,成员由常委会组成人员、人大代表组成。视察或调查研究的目的,是为了全面了解掌握该专面工作的实际情况。可以采取听、问、看、查、访、测等灵活多样的工作方法进行视察或调查研究。听就是听汇报,听情况介绍;问就是对需要了解的问题进行口头询问,信函、问卷询问;看就是看现场、看情况以及亲身体验;查即查阅文书档案、痕迹资料;访即访问相关人员;测即进行测评,可以对工作进行测评,也可以对人进行测评。工作中,应根据专项工作的具体情况,把握重点、抓住关键点、找准切入点。除采取常规方法外,还可以采取一些更具体的方法。比如,在听取和审议人民检察院刑事检察工作情况报告前的调查研究中,可以调阅逮捕决定书,批捕决定书,不批捕决议书、起诉书、不起诉决定书,撤销案件决定书以及有关案件的卷宗材料,走访有关律师、法官、当事人及其亲属等;在听取和审议人民法院民事审判工作情况报告前的调查研究中,可以调阅裁判文书,有针对性地调阅卷宗档案。重点关注上诉案件、申诉案件、二审改判案件、再审改判案件、发回重审案件。可以听取当事人、代理人、上下级法院法官、检察院相关人员的意见看法。现在不提倡人大开展个案监督,但开展类案监督,听取“两院”专项工作报告是必不可少的监督方式。

  视察或调查研究结束后,在全面掌握情况的基础上,视察组或调查研究组应当在10日内提出报告,并于人大常委会召开的10日前送常委会办公室。

  (四)汇总意见交报告机关研究并回应

  根据《办法》第十六条规定,人大常委会听取和审议专项工作报告前,有关委员会应当汇总视察或者专题调查研究中发现的问题、人大代表和人民群众对该项工作的意见,于人大常委会听取报告25日前书面交报告机关研究。报告机关应当在专项工作报告中对上述问题和意见明确作出回应。

  (五)报告的初步审查与修改

  《办法》第十七条规定,报告机关应当在人大常委会举行会议的20日前,将专项工作报告稿送有关委员会征求意见;有关委员会应当在5个工作日内提出意见,经分工联系的人大常委会副主任审定后,由人大常委会办公室回复报告机关。报告机关应当根据修改意见对专项工作报告稿进行修改。人民政府、人民法院或者人民检察院对报告修改后,在常务委员会举行会议的10日前送交常务委员会。不修改的,报告机关应当说明理由。

  常务委员会办事机构应当在常务委员会举行会议的7日前,将专项工作报告发给常务委员会组成人员。

  (六)常委会听取和审议专项工作报告

  提请人大常委会听取和审议的专项工作报告,应当重点报告以下内容:1、开展专项工作的情况;2、存在的主要问题和原因;3、改进工作的主要措施。

  人民政府的专项工作报告属于重大、综合事项的,由人民政府主要负责人或者分管负责人向人大常委会报告;属于单项工作的,可以委托有关部门负责人报告。人民法院、人民检察院的专项工作报告,由院长、检察长向人大常委会报告;院长、检察长因故不能报告的,可以委托副院长、副检察长报告。报告人发生变更的,报告机关应当在人大常委会会议举行前书面报告人大常委会办公室。

  《办法》第二十条规定,人大常委会审议专项工作报告时,主要审议下列内容:1、报告机关贯彻执行有关法律、法规和政策的情况;2、报告机关履行职责的情况;3、报告的客观真实性;4、存在的问题及原因;5、解决问题和改进工作的措施。

  常务委员会可以安排参加视察或者专题调查研究的代表列席常务委员会会议,听取专项工作报告,提出意见。

  人大常委会会议审议专项工作报告时,本级人民政府或者有关部门、人民法院或者人民检察院应当派有关负责人员到会,听取意见,回答询问。

  主任会议可以听取人民政府及其所属部门、人民法院和人民检察院专题工作汇报;人民代表大会各专门委员会可以听取人民政府、人民法院和人民检察院的所属部门的专题汇报;人大常委会各工作委员会受主任会议委托,可以听取人民政府、人民法院和人民检察院的所属部门的专题汇报。

  (七)审议意见的形成和交办

  《监督法》规定的监督主体是常委会,因此,审议意见的主体也是人大常委会,不是常委会组成人员。常委会组成人员在常委会上的批评、建议和意见,经过整理、审核,形成多数人的意见,就是常委会的审议意见。审议意见的研究处理情况也是向常委会报告,而不是向常委会组成人员报告。法律法规中写成常委会组成人员的审议意见,是因为《监督法》第十条第二款规定的列席人员也可以在常委会上提出意见,但列席人员提出的意见与常委会组成人员的意见效力是不一样的,为了区别列席人员的意见,特别写明常委会组成人员的审议意见。其实,常委会组成人员的审议意见,就是常委会的审议意见。

  审议意见如何形成,《监督法》没有明确规定。《办法》第二十一条规定,人大常委会组成人员的审议意见,由有关委员会在人大常委会会议结束后5个工作日内汇总整理。汇总整理的审议意见应当全面、准确,一般应当包括对专项工作报告的总体评价、存在的主要问题、改进工作的建议和向人大常委会报送研究处理情况的期限等内容。审议意见经主任会议讨论或者经分工联系的人大常委会副主任审签后,由人大常委会办公室送报告机关研究处理。这是云南省三级人大常委会审议意见形成的法定程序。常委会会议表决通过审议意见不是法律规定的必经程序,但也不违反法律规定,是可以的,但要把握好审议意见(草案)形成的时间。

  审议意见的交办形式,法无明文规定。有的以会议纪要的形式交办,有的以审议意见书的形式交办,有的以通知的形式交办。我州人大常委会以常委会文件的形式发文交办。我个人认为,这是一种比较好的形式。如果再套一个通知,明确一下落实主体,落实时限以及相关要求,就更完善了。

  (八)审议意见的研究处理与督办

  审议意见是具有约束力的,“一府两院”必须研究处理。对审议意见的研究处理是否尽职尽责,切实可行,必须由人大常委会认定。对不作为,作为不恰当的,人大常委会认为有必要时,可以作出相关决议,强制“一府两院”必须作为,并在决议规定的期限内,将执行决议的情况报告人大常委会。

  审议意见的研究处理,是听取和审议专项工作报告的落脚点,是专项工作监督的核心所在。《办法》第二十二条规定,报告机关收到审议意见后,应当在规定期限内将审议意见研究处理情况书面报告人大常委会。审议意见研究处理情况的报告应当经报告机关负责人签署,由其办事机构统一报送人大常委会办公室。人大常委会办公室应当及时分送有关委员会进行初步审查并提出审查意见。审议意见研究处理情况的报告以及有关委员会提出的审查意见,由主任会议决定是否列入人大常委会会议议程。

  《办法》第二十三条规定,有关委员会应当对报告机关研究处理审议意见的情况进行督促检查,并可以根据需要提出督促检查报告,经主任会议决定印发人大常委会组成人员。主任会议、专门委员会、人大常委会组成人员可以依照法律规定提出对审议意见研究处理情况的报告进行表决的议案。人大常委会对审议意见研究处理情况的报告进行表决时,该报告未获得人大常委会组成人员过半数赞成的,由主任会议决定责成报告机关在本次会议上作补充报告或者在下次会议上另行报告。人大常委会组成人员半数以上对补充报告或者另行报告仍不赞成的,人大常委会应当作出决议。第二十四条规定,受主任会议委托,有关委员会可以根据人大常委会组成人员的审议意见,对该专项工作及报告提出意见和建议,向人大常委会全体会议报告。

  人大常委会可以根据有关规定,对办理落实审议意见不认真、敷衍塞责和群众反映强烈的部门和单位,综合运用法定手段,如满意度测评、询问、质询乃至提出撤职案,加大监督力度,切实落实好审议意见。

  五、专项工作监督的公开

  人大常委会行使监督职权的情况,应当向本级人大代表通报并向社会公开。常委会年度监督计划,听取和审议的专项工作报告,常委会组成人员的审议意见,“一府两院”对审议意见的处理情况报告,有关委员会对审议意见研究处理情况报告的审查意见及督促检查报告,常委会作出的决议、决定,“一府两院”对常委会决议、决定执行情况的报告,应当向本级人大代表通报并向社会公布。常委会向人大代表通报有关行使监督职权的情况,一般通过常委会公报、信函、电子邮件或者召开通报会等方式进行。向社会公布有关行使监督职权的情况,一般通过下列途径进行:1、人大常委会公报或者其他公开发行的刊物;2、人大常委会机关的网站;3、报刊、广播、电视、新闻网站等新闻媒体;4、召开新闻发布会或者记者招待会;5、其他途径。

  人大常委会可以通过常委会机关网站、新闻媒体等公开征集监督议题;可以召开公民座谈会、监督听证会等,听取公民、法人和其他组织对监督议题的意见和建议。人大常委会举行会议时,可以邀请公民旁听,也可以进行实时报道,公开行使监督职权的情况。公民、法人和其他组织可以向人大常委会查询依法应当公开的与监督工作有关的报告和资料。

  综上,听取和审议专项工作报告,是人大常委会行使监督权的重要方式,是《监督法》对工作评议的规范和完善,具有规范、完整的法定程序。严格依法按程序监督,进一步完善工作程序、调研方式,规范审议意见的形成、形式、交办方式、研究处理情况反馈、跟踪监督以及监督公开等工作,有利于提高监督实效,促进经济社会健康发展。

                            (作者单位:德宏州人大常委会法工委主任)

   参考文献:

  [1]杨景宇.《监督法辅导讲座》 中国民主法制出版社 2006.

  [2]李飞.《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法释义》 法律出版社 2008.

  [3]傅林.《当代中国人大法律监督制度》 法律出版社 2014.

  [4]谢小剑.《人大监督司法实施制度研究》 中国政法大学出版社 2014.

  [5]王世贵.“审议意见的效力、形成和办理”.载《人大研究》 2008.

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