发表时间:2018-01-04    作者:杨祥时
 

盯住钱袋子 把好审查关是代表履行审批预算的重要职责

——地方人民代表审查预算应当注重的基本问题

德宏州人大常委会委员 杨祥时

  全面贯彻党的十八大“加强对政府全口径预决算的审查监督”和十八届三中全会“审核预算的重点由预算平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展”精神,认真执行预算法规定,忠实履行宪法和法律赋予人民代表审查和批准本级预决算职权,是每位人大代表应当担当的职责。

  长期以来,德宏州县乡三级人民代表大会及其常务委员会、乡镇人大主席团,在会议期间,代表及其常委会、主席团组成人员对涉及本级预算草案、预算执行情况和预算草案报告(以下简称预算报告)、预算调整方案及报告、决算草案及报告的审查时,基本上是不提不议,偶有一提或一议也是难着边际,这种冷场僵持的局面始终难于改观。究其何因,经过较长时间的观察交流和分析,本人认为成因有三,一是财政预算审批管理方面法律、法规和预算基础知识的普及学习较为有限,社会认知度、关注度不高,与预算相关联的政策信息掌握不对称,普遍看不清、读不懂预算及报告是代表无从着手,难于启口的主要原因;二是代表及其常委会组成人员的专业构成设置不适应预算审查的需要,熟悉和从事财政经济工作的代表少之又少,难于在会议审议中得到引领形成氛围,这是代表怕张错口,不提不议的重要原因;三是人民代表当家管财的职权意识与责任担当行为机制尚未建立及健全,预算及执行不显个人权益,事不关己,数唯上级,是代表不愿议提,言而无义的关键原因。为迅速有效地改变这种状况,州人大常委会为之多方寻策,积极努力做了大量工作,今天应县人大常委会的邀请,我就结合本人长期从事预决算审查监督工作的实践和对预算法、云南省预算审查监督条例的学习领会,向在座的各位代表和同志们作个汇报,如有不妥,敬请指教。

  一、关于财政预算的一般概念

  作为一级人民代表大会的代表或常委会组成人员,在依法履行对本级预算草案、预算调整方案、决算草案审查批准职权的责任担当使命中,首先要弄清楚预算的基本概念、预算的基本构成和预算管理的基本要求,才能有的放失的发表自己的审议意见,提出自己的见解和分析,决定是否表决通过的态度。

  (一)关于预算的基本定义

  预算,统称政府预算或国家预算,简单的说“预算就是关于政府收入与支出的财政计划”,也可理解为“预算是为保证政府履行其职能需要的财政收支计划”。

  1、预算是关联流程五要素的统称

  一般意义上讲预算是对“预算编制-预算法定-预算实施-预算调整审批-预算执行总结”五个关联流程要素的统称,或者是说预算就是对“预算草案-预算批准-预算执行-预算调整方案审批执行-决算草案批准”五个关联法定流程要素的统称。

  (1)预算草案、预算调整方案、决算草案由政府或财政部门在规定的时间负责组织编制,并按法定时限提请同级人民代表大会及其常务委员会或者人大专门委员会初审。

  (2)预算草案、预算调整方案、决算草案由同级人民代表大会及其常务委员会按法定程序审查,经同级人代会和常委会批准,就删除了“草案”、“方案”的表述,形成了具有法律效力的正式预算、调整预算和决算。

  2、我国实行五级预算体系

  预算法第三条规定“国家实行一级政府一级预算,设立中央、省、自治区、直辖市、设区的市、自治州、县、自治县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇五级预算”。“ 全国预算由中央预算和地方预算组成。地方预算由省、自治区、直辖市总预算组成”。纵向预算组成本级总预算,横向预算组成本级预算。“地方各级总预算由本级预算和汇总下一级总预算组成;下一级只有本级预算的,下一级总预算即指下一级的本级预算。没有下一级预算的,总预算即指本级预算”。

  (1)国家预算由中央政府预算和地方政府预算组成国家总预算;

  (2)中央政府预算,不分设下一级预算,即为一级总预算;

  (3)地方政府预算,分设四级预算,各级总预算由本级预算和汇总的下一级预算组成。全国地方政府预算由:

  ——30个省、自治区、直辖市省级总预算(22个省、4个自治区、4个直辖市);

  ——450多个设区的市、自治州市级总预算(420多个市、30个自治州);

  ——2000多个市辖区、县、民族县、旗县级总预算;

  ——40000多个乡、民族乡、镇级预算组成。

  3、预算以国家统一制式的收支表格为主要表现形式

  中央预算或地方预算都是经法定程序批准的本级政府财政收支计划(不是总预算,预算法第二十条、二十一条规定同级人大只批准本级预算,汇总形成的各级总预算报同级人大常委会备案),其收支分类为类、款、项、目四级,涉及事项体系庞大,(2017年财政部制定的政府收支分类科目共有230页),特别是支出预算既有功能分类(政府事务功能划分到部门),又有经济分类(开支内容划分到具体事项),四本预算共涉及收支事项4500多个项目[收入类级科目11个,款级科目48个,项级科目 个;支出功能分类类级科目46个,款级科目268个,项级科目 个;支出经济分类类级科目10个,款级科目94个(设置到款级)]。通常用统一制式的表格来反映,辅于文字报告说明加于统筹。如果全部用文字表述,就显繁重和口径不统一,表述不规范难于进行比较与判析,如果只采用单一的表格反映,其相关的事项又受制式的限定,表现得不清楚。

  4、国家不允许预算之外有预算的行为

  预算法第四条规定“政府的全部收入和支出都应当纳入 预算”。这是政府现代治国理政新理念的重要里程碑,彻底结束了政府性财政收支“预算内”、“预算外”划分的历史,彻底打破了预算内外有别的格局或理财模式,强调“收入一个盘子、支出一个笼子”的现代财政管理要求。换言之,就是国家不允许从中央到地方各级政府有游离于预算之外的预算,所有政府的收支都必须纳入预算,接受人民代表和社会监督体系全方位,全过程的监督,没有不受监督的预算。

  5、我国实行全口径四本预算制度

  预算法第五条规定“一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算”。

  四本预算应当保持完善和独立。一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算应当与一般公共预算相衔接。

  (1)一般公共预算的特征

  收入以税收为主体,辅于非税收入、债务收入和转移性收入来满足政府履行职能的支出需要。

  支出以保障和改善民生、推动经济社会发展,维护国家安全、维持国家机构正常运转等四大需要为主线来安排预算收入的再分配。

  (2)政府性基金预算的特征

  收入以“一定期限”向特定对象征收、收取或者以其他方式筹集来满足政府履行特定事项的支出需要。比如:旅游发展基金收入、国有土地收益基金收入,国有土地使用权出让收入,农业土地开发资金收入、城市公共事业附加收入等等。

  支出以特定公共事业发展专项需要对基金收入的再分配。比如城市公共设施、环境卫生、廉租住房、棚户区改造、农村基础设施建设支出等等。

  (3)国有资本经营预算的特征

  收入以资本经营收益为来源(政府及其政府的部门履行出资人职责的企业上缴的国有资本收益为来源),比如上缴的利润收入、股利股息、产权转让收入、国有股减持收入等等。

  支出以补充社会保障基金,解决历史遗留企业为社会及改革成本公益性设施投资及调入一般公共预算需要对经营收入的再分配。

  (4)社会保险基金预算的特征

  收入以社会保险缴款(企业、行政事业单位和个人缴费),一般公共预算安排和其他方式筹集为来源,比如五险一金,利息收入等等。

  支出以保障缴费对象和国家特定保险对象在养老、医疗、工伤、生育、失业、丧葬抚恤专项需要对保险基金收入的再分配。主要用于保险对象的个人保障性基本支出。

  (二)关于预算的三大基本功能

  预算制度是现代国家治理体系的重中之重,关乎民生福祉,涉及所有公民利益,主要涉及公共管理以及政治层面。是一面反映政府在预算年度内的财政收支活动的镜子,它反映和规定了政府在预算年度内的全部工作或活动的范围,方向和重点;是一本有关政府活动的详细记录,通过预算可以了解政府的工作,透视政府的活动;是国家经济政治活动的综合反映。正因为如此,一位美国经济学家曾写下了这样一段话“如果你想了解联邦政府在过去的一年里都干了些什么,或者,在未来的一年里将要干些什么,那么,你只要看一下联邦政府预算就足够了”。换句话讲就是,年度预算集中反映了本级政府预算年度内要干些什么,在干些什么;决算集中展现了本级政府一年来都干了些什么,干成了些什么。

  1、反映政府及其职能部门工作或活动的状况

  从预算是“反映政府部门的工作或活动状况”的功能上讲,作为地方政府应当遵照中央政府和上级政府对本级政府及其部门界定的职权职能,依法组织履行其事权范围内的职责,这是支出预算安排应当全力保障的功能性要求。从长期的实践和现实的情况看,地方政府,尤其是州县市乡镇政府及其政府组成职能部门的事权界定不清晰,职能不明细,责任不到位,“越位”与“缺位”的现象并存,“为”与“不为”边界混淆,也就是说哪些是政府事权范围的事项,哪些不属于政府事权范围的事项,说得不明,做得也不清,政府在管理地方事务和经济发展上“有形之手”与市场“无形之手”的伸缩不自如,交握错向。比如:在招商引资、产业发展上,对应由市场调控、市场配置为主、企业主导为主的竞争性制造业、农产品加工业等,采取由政府安排大量财政资金直接无偿扶持,土地使用的零地价或超低价,企业经营场所“五通、七通一平”的非资本化投入,并且明文设备、籽种、农药、化肥、种植、管理等各个项目与环节的补助标准或定额,这与公共财政的属性是不相融的。首先,地方公共财政资金安排在用于“维持国家机构正常运转”的前提下,可用财力主要“安排用于保障和改善民生”;其次,地方公共财政可用财力对产业的培育和企业的扶持,应当严格按照国家的产业发展政策导向,实行引导性、撬动性的政策性补贴、贷款贴息、效益(社会、经济、生态效益)补偿或奖励,以及资本化形式进行扶持;第三,公共财政资金对企业的扶持,应全权交由企业按照与政府签定的扶持契约执行,不应以扶持为前置条件直接介入或干预企业自主管理和经营的领域。

  因此,政府及其部门的职能界定是法定预算保障的关键,对属于政府事权范围的事项,要着力强化财力保障,对不属于政府事权范围的事项,要通过法定的财力约束,有效促进政府职能的转变和有限财力的公平、公正、合理分配使用。

  2、监督政府及其职能部门的收支运作情况

  从预算是“监督政府部门的收支运作情况”的功能上透析,全口径的支出预算执行,应当按照批准预算即有限预算界定的功能分类和经济分类科目授权事项去组织实施,功能分类预算明确了预算部门该干些什么,是履行职能的经济保障,经济分类预算指明了预算部门该怎么干,是对履行职能行为的规范。部门预算组成了本级预算,本级预算的执行,是部门预算执行汇总的集中反映,部门预算的执行,实际上是实现法定预算绩效目标过程的反映,是政策执行过程的反映,是操控运作行为规范的反映。预算绩效目标的设置和预算支出操控运作行为规范是以法律、法规和政策为准则的,因此,只有科学、合理和符合客观实际的政策规范,才能确保预算的法定性不受影响。

  从预算执行的最终结果来看,执行预算不到位、执行结果不完整、不完成是行政不作为的表现,超预算执行、形成债务是行政过为,两种结果会形成对法定预算的冲击,都会影响预算的法定效能。比如:人员机构运转支出反映了工资、津补贴、个人家庭补助和基本公务开支政策标准的执行,扩大开支范围,提高开支标准就会突破法定预算,就是违法违规行为;专项事务支出反映了专门事务绩效目标的完成质量和程度,支大于效要追责问责担责,效大于支是政绩,就会获得规划预算的法定保障与褒奖。

  3、控制政府及其职能部门的支出

  从预算是“控制部门的支出”的功能上看,部门支出预算的核定和预算开支的执行,都是严格按既定的定员、定额、定项政策标准和绩效设定目标来考核的。人员机构运转基本支出预算及预算支出,完全按照定员、定额和包干标准核定执行,人员经费支出由本级财政统一集中核拨;部门公用基本运转经费由部门管理自行按政策标准范围执行,超支不补,节约奖励并可结转使用。专项事务预算实行三年规划项目库管理核定,列入预算按照设定的绩效目标执行,绩效目标的设定是控制部门专项预算支出执行的有效手段和方法,是对申请支出预算“宽算窄用”、“争项目预算”的控制,是对专项预算支出“边际无限放大”边界模糊、开销任性、责任不清的约束,是责任担当的预算管理体现。实行三年支出预算滚动规划编制及专项预算绩效目标管理,是对传统部门预算支出管理的重大突破,是建立现代财政管理制度的科学选择,是实现公共支出预算保障与预算支出效能保证统一的有效控制。比如:可以控制非政府职能支出进入预算,可以遏制挤占、挪用专款用于人员机构开支和专款不专用挪作他用的现象蔓延。

  二、预算审查应着重注意的几个问题

  地方各级人民政府提请本级人民代表大会审查的预算草案及报告、提请同级人大常委会组成人员审查的预算调整方案、决算草案及报告,由堆叠成本的表格和文字报告及相关的说明构成,篇幅宏大,数字星罗棋布、专业术语连篇,代表委员审查难于在较短的时间内切入,怎样有效的找准突破口,迅速进入角色,这就需要有重点的选择,在宏观方面应按照十八届三中全会的提出“审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展”,着眼“支出预算”和“政策”两个重点;在微观方面应按照“保运转、促发展”的原则,着手“重点项目和偿债支出”与“预算绩效”两个重点,全力开展审查工作。

  树立信心,正确认识和行使人大及其常委会对预算的审查权、批准权、撤销权和监督权,正确处理好四权的关系(审查是手段、批准是目的、撤销是措施、监督是保障),是人民代表依法行使预算管理职权,代表人民履行职责与义务的基本要求。不审不批是渎职,只批不审或只审不批是失职,乱审乱批是严重失职。

  (一)表格式草案、方案是审批的主体事项

  向本级人民代表大会提交的年度预算草案和向县以上人大常委会或乡镇人代会提交的年度预算草案、预算调整方案及上年度决算草案是同级人民代表、人大常委会组成人员或乡镇人大主席团成员审查的主体法定内容。长期以来,都把预算报告、预算调整方案报告、决算草案报告视为审批的主体事项,错位的把表格式“两草案一方案”作为报告的附件,主次颠倒,逻辑不清,通过培训解读应当得到矫正。

  1、对预算草案及调整方案应着重在法规、政策、标准和绩效上进行审查

  前面讲过预算审核的重点是支出预算和政策,法律、法规和相关政策以及政权组织作出的决定决议是支出预算安排的依据,也就是说列不列预算是政策说了算,定员定额、定项标准是支出预算安排额度的根据,也就是说预算多少是标准说了算,预算绩效目标是预算取舍的终极条件,也就是说能否进入预算和预算多少是绩效目标说了算。

  (1)编制依据的合法性审查

  对本级预算草案及预算调整方案编制事项的法规政策依据,包括党委、人大及其常委会、政府对预算事项作出决定、决议依据进行导向性审查。既要对预算编制依据作时效性的审查,又要对依据作限定性的审查,确保预算编制事项的合法性,这就要求在预算草案及调整方案或说明中提供依据,代表委员还应当主动收集掌握相关的预算政策信息。做到没有法规、政策依据的预算事项,或不符合法规政策依据的预算事项不批准。

  (2)编制标准的准确性审查

  对本级预算草案及预算调整方案编制事项定员、定额、定项标准进行稽核性审查,从整体上,重点上确保预算预算及调整事项安排符合定员、定额和定项标准,对审核不符合标准的预算事项,政府应当作出说明或进行调整使之符合标准。做到不符合标准或说明不合理的预算事项不批准。

  (3)编制重点预算绩效目标的匹配性审查

  对本级预算草案及预算调整方案编制重点事项设立绩效目标应当进行匹配性审查。现阶段由于多方面的原因,政府无法做到对全部预算设定绩效目标或进行考核,只能是有重点的选择部分预算事项设定绩效目标。审查要紧紧围绕重点预算事项是否设定绩效目标,绩效目标是否与预算相适当来展开工作。这就要求在预算草案、预算调整方案中设置绩效目标专栏或说明中加于解说。做到重点预算或调整预算事项不按要求设定绩效目标或绩效目标不合理的不批准。

  2、对预算调整方案还应当进行严格的限制性审查

  预算法第六十八条规定“在预算执行中,各级政府一般不制定新的增加财政收入或者支出的政策和措施,也不制定减少财政收入的政策和措施;必须作出并需要进行预算调整的,应当在预算调整方案中作出安排”。强调“一般不制定”、“必须作出”和“并需要”的严控要求,突出了“预算不作调整是常态,调整预算是例外”的现代理财新理念。

  对必须作出并需要进行预算调整的,预算法第六十七条作出了明确的限制性规定,只有在四种情形之下符合条件之一的,方可进行预算调整。四种情形种种明确界定,没有包罗无边的“其他”情形,这是预算管理改革、理财方式转轨的重大突破,是对传统预算调整理念与方式的挑战。

  (1)严格对调整增加支出预算资金来源的审查

  ——调整增加支出预算必须有合法的收入来源作保障

  “需要增加预算总支出的”,限定在收入来源应当符合预算法“需要调入预算稳定调节基金的”“需要增加举借债务数额的”以及上级一般性转移支付收入增加安排支出形成“增加预算总支出的”规定范围内,包括支出合计线上、线下增加支出形成支出总计数的增加,不包括“在预算执行中,地方各级政府因上级政府增加不需要本级政府提供配套的专项转移支付而引起的预算支出变化”(预算法第七十一条)形成支出总计数的增加。凡不符合上述三要素形成预算总支出的增加就是违法支出。

  “需要调入预算稳定调节基金的”是指本级用以前年度实现的预算超收收入、净结余和连续两年未用完的结转资金而设置补充建立起来,专门用于弥补以后年度预算资金不足,发挥稳定预算、调节余缺、以丰补歉作用的可用财力。预算稳定调节基金可以调入用于年度预算收入短收的弥补,也可调入用于增加必须保障的支出,以稳定预算为主,以弥补短收预算资金不足为主。

  “需要增加举借债务数额的”,严格界定为预算法第三十五条规定在国务院报经全国人大常委会批准确定的限额内,通过发行地方政府债券举借债务方式筹措并由省级政府下达债券转贷收入增加的举借债务数额,方能进入预算调整盘子,而且还限定“只能用于公益性资本支出,不得用于经常性支出”,并且还规定“地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务,不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保”,除此之外的举债或担保行为都将受到撤职、开除的严厉处分。严格执行财政部[2017]87号文《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》要求。

  州人民政府在州第十四届人代会第五次会议上报告,经州人大常委会审查批准,全州2016年政府债务限额为190.2亿元(一般债券106.8亿元,专项债券83.4亿元)。分布情况是:州本级21.7(全部为一般债券),梁河县9亿元(一般债券8.9亿元,专项债券0.1亿元),盈江县22.4亿元(一般债券19.2亿元,专项债券3.2亿元),陇川县13.9亿元(一般债券12.7亿元,专项债券1.2亿元),瑞丽39.3亿元(一般债券14.2亿元,专项债券2.5亿元),芒市83.9亿元(一般债券30.1亿元,专项债券53.8亿元)。

  ——当年预算收入超收不得在当年直接分配安排支出

  新预算法第六十六条规定“各级一般公共预算年度执行中有超收收入的,只能用于冲减赤字或者补充预算稳定调节基金”。规定彻底改变了长期以来年度预算执行中预算当年超收、而非实际超收入库就提前直接安排支出的调整方式,消除预算调整执行由于受预计超收多种不确定因素的影响,执行难于到位或偏差的现象。

  规定强调年度执行中“有超收收入”是指年终决算实际入库的超批准的年初预算收入,而非实际入库的年度预测超收收入,实际入库的超收收入“只能用于冲减赤字或者补充预算稳定调节基金”,就是说只能按顺序首先用于弥补已经形成的收支缺口,其次用于补充预算稳定调节基金,专项用于以后年度预算平衡。

  (2)严格对调整减少支出预算的审查

  法定预算及其执行是政府及其职能部门依法定授权履行职能职责的资金保障,支出预算的调减就意味着是对年度工作既定事项或担责任务量的调减,因此支出预算的调减必须受到限制。

  “需要减少预算总支出的”限定在本级收入预算无法完成和上级转移性收入(包括一般性转移支付收入和专项转移支付收入减少),而且是决策机关认可“需要”减少的特定前提下而进行的预算总支出的调减。

  “需要调减预算安排的重点支出数额的”已经包括在需要减少的预算总支出内,其重点支出应当是上级政府下达认定和本级政府确定的事关全局或某一领域必须实施的重要项目支出,其不受调减额度大小的限制,都应当进入预算调整的程序,向本级人大常委会报告并获经批准,方能调减,否则将承担相应的法律责任受到追究。

  (3)严格对先支后报预算调整的审查

  对先安排预算支出,后报请列入预算调整增加支出预算事项进行严格审查。新预算法第六十九条规定“在预算执行中,由于发生自然灾害等突发事件,必须及时增加预算支出的,应当先动支预备费,预备费不足支出的,各级政府可以先安排支出,属于预算调整的列入预算调整方案”。规定明确由于“发生自然灾害等突发事件”并且是“必须及时增加预算支出的”,政府及其财政部门“应当先动支预备费”,只有在动支预备费后不足的情况下,才“可以先安排支出”,对不属于预算调整的预备费动支或其他已经批准可由政府支配的调剂性支出预算动支,可以不列入预算调整方案。除此之外,各级政府及其财政部门不得以任何理由,任何方式先拨后调,先支后报。预算法第六十九条,七十条明令,未经批准,不得调整预算,未经法定程序,各级政府不得作出预算调整的决定。否则将承担相应的法律责任受到追究。

  3、对决算草案应着重在执行程序与成效上进行审查

  决算是年度法定预算执行结果的总结和总反映,是预算年度全部预算工作流程的终结,其编制口径、列示事项应当与批准的年初预算和调整的预算相吻合,也就是说,年度预算执行中没有调整的,应当与年初批准预算相吻合,有调整的应当与批准的调整预算相吻合。决算草案编制应当依法按照预算数、调整预算数、决算数分别列出,并与上年决算数作比较,变化较大的应当作出说明。

  (1)对决算总额及功能分类决算事项进行合法性审查

  对收支合计和收支总计两个数据与法定预算数进行对比,对功能分类到款决算数与法定预算数逐项进行对比,扣除不属于调整事项的上级专项转移支付数额后,判析其决算数合法与否,并对决算作出总体性和差异性评价结论。其评判标准是:小于法定预算数的是预算执行不到位,应当作出说明,大于法定预算数的是违法,应当作出说明并作调整,不作调整或调整不到位的不予批准。

  ——对预备费的动支是否符合“预算执行中的自然灾害等突发事件处理增加的支出及其他难以预见的开支规定”,是否符合报备人大常委会的列支事项的审查。

  ——对当年超收收入是否依规依序“用于冲减赤字或者补充预算稳定调节基金”进行审查。州县市不允许有赤字,只能用于补充预算稳定调节基金,不得将超收在本年内列支,已经列支的必须进行调整,原则不予批准。

  ——对预算结余资金是否符合“专项结余应结转”,“净结余应当补充预算稳定调节基金”规定,是否挤占挪用专项结余资金的审查,应结转未结转的应当作出说明。

  ——对政府性债务限额执行、偿还债务及债务风险化解是否依法、依规和执行本级人大及其常委会的决定决议情况进行审查。突破债务限额的应当依法追究责任并作出调整,应偿还未偿还或偿还不到位的应当作出说明。

  (2)对法定预算重点事项执行结果绩效目标实现的成效性审查

  对重点预算执行结果进行审查,这是对法定预算执行检验的重要手段,也是对下一年编制和批准专项预算的重要依据。审查要结合绩效审计,对重点决算事项的绩效结果与法定预算和下达的绩效目标进行对比分析,既要在整体绩效上进行核查,也要在分项绩效上进行审核,要对预算绩效作出审查评价,绩效审查结果严重脱离目标的,应当取消下一年度的预算安排,并从三年滚动预算项目中清除,同时,责成预算执行部门限期进行整改,并追究相关人员的责任。

  (二)文字报告、说明是审批的附则要件

  地方各级人民政府向本级人代会及其常委会或乡镇人大主席团提交的预算草案报告、预算调整方案报告、决算草案报告以及相关说明材料,是同级人民代表、常委会组成人员或乡镇人大主席团成员审查的附则要件。三个报告是游说代表、委员的演说辞,是获取代表、委员审批的信任手段与重要依据。通过讲解辅导对“报告”和“草案方案”二者关系的认识,应该得以确定。

  1、对三个报告着重进行完整性审查

  年度预算执行情况和本年预算草案报告、本级年度预算调整方案报告、决算草案报告,简称财政三个报告,其结构、内容、格式有它自身特点的一般性要求,也有特定的要求事项报告。对三个报告既要注重报告内容或事项系统性结构的审查,关联性结构的审查,又要注重重要预决算事项的审查。当前,更要注重政府债务限额执行情况的审查和执行人大及其常委会决定、决议情况的审查。

  2、对三个报告着实进行关联性审查

  三个报告分别针对预算草案、预算调整方案、决算草案作充实完善的辅助性解读。预算、预算调整、决算三者之间相互关联对应。功能分类科目和经济分类科目的名称、编序、口径、数据单位都必须绝对一致,具备可比性。对三个报告的分类、数据审查既要注重本报告内在相关联事项的审查,又要注重预算、预算调整、决算三者之间关联事项的审查。比如:预算与预算、预算与决算,预算调整与预算调整、预算调整与预算,决算与决算、决算与预算、决算与预算调整的比较分析,从而得出审查结论并可有针对性的提出审查意见。

  3、对三个报告着力进行重大政策落实和实施手段的保障性审查

  “两草案一方案”由于受表格的限制,无法对相关政策依据的落实执行情况进行注释,只能通过文字报告加于解说。对三个报告既要注重数据的审查,看表报数据是否相符,报告前后数据是否一致;更要注重政策落实和实施办法及成效的审查。看表报数据是否对既定政策和政策变化情况落实到位,保障措施是否可行,保障措施的施行是否有效。比如:梁河县2016的应征党政机关事业单位残疾人就业保障金安排不到位,还欠拨残疾人就业保障预算专款357万元。

  综上所述,对三个报告的审查,要结合财政部门提交的《说明》材料,对照您所关心关注的两草案一方案事项,根据您所掌握的相关法律、法规和政策信息,用联系的、发展的、系统的观点认真仔细的阅读、分析,就能看清、看懂预决算和三个报告,就能提出有质量、有份量、有见解的审查意见和建议。

 

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